一、引言
2014年6月30日，中央深改组和中央政治局审议通过了《深化财税体制改革总体方案》（简称《方案》），重点推进预算管理制度、税收制度及中央和地方政府间财政关系三方面的改革。《方案》明确提出要“改进预算管理制度，强化预算约束、规范政府行为、实现有效监督，加快建立全面规范、公开透明的现代预算制度”，并给出了改革时间表，力争“2016年基本完成重点工作和任务，2020年基本建立现代财政制度”。2014年8月31日，《中华人民共和国预算法》修改方案经人大常委会表决通过，并于2015年1月1日起实施。历经20年首次修订的《中华人民共和国预算法》（简称《预算法》）将原《预算法》中关于“各级预算应当做到收支平衡”的规定修正为新《预算法》第十二条“各级政府应当建立跨年度预算平衡机制”，将原《预算法》中关于“中央预算和地方各级政府预算应当参考上一年预算执行情况和本年度收支预测进行编制”的规定修正为新《预算法》第三十二条“各级预算应当根据年度经济社会发展目标、国家宏观调控总体要求和跨年度预算平衡的需要，参考上一年预算执行情况、有关支出绩效评价结果和本年度收支预测，按照规定程序征求有关方面意见后进行编制。”《预算法》中关于跨年度预算平衡的规定为中国政府预算跨年度平衡机制和中期支出框架的建立奠定了法律基础。2015年1月，《国务院关于实行中期财政规划管理的意见》出台，提出要“使中期财政规划逐渐过渡到真正的中期预算”。至此，在我国建立中期支出框架已经成为建立现代财政制度的一条路径。
李燕（2006）较早开展了对我国中期支出框架的研究，认为2003年开始的三年滚动财政计划编制工作就是中期预算改革的尝试。但是，中期滚动财政计划编制的法律地位尚不明确、滚动计划与年度预算之间的关系尚未明晰、定量分析数据口径不统一等问题仍然存在，这些问题仍有待进一步研究解决。她认为中期预算通常是一个用以约束中期财政支出限额的3 ~ 5年滚动预算总量框架，但它并不是一个法律意义上的多年期预算拨款方案。王雍君（2011）认为中期基础预算的本质特征是建立一套有效的程序，使其能在给定的资源框架（收入预测）下将中期预算估计（尤其是支出水平的估计）约束在与政策目标相适应（一致）的水平上。王蕴等（2009）则认为中长期预算是一种涵盖3 ~ 5年、以结果为导向的预算制度，其实质是在长期预测的总额内，根据未来社会经济发展的优先方向，在预算资金管理者间或直接在各项预算规划间分配预算资金。从对中期支出框架的定义和其内涵来看，学界一致认为其并不是对年度预算的取代，而是作为对年度预算进行约束的中期支出限额，通过矫正预算与政策链接方面存在的局限性来支持年度预算功能。
在研究文献中出现的与中期预算相关的术语较多，大部分学者都将这些概念不做区分地使用。本文将涉及中期思想的预算方法在广义上统称为中期支出框架（MTEF）。中期支出框架是指通过采用财政目标、增加中期预测、安排决策制定程序以及政策和程序组织数据等手段的实施来加强年度预算进程。从中期支出框架实践来看，20世纪80年代末到90年代初，仅有为数不多的几个国家采用了中期支出框架。从20世纪90年代开始，中期支出框架在全球迅速扩张，采用中期支出框架的国家从1990年的11个发展到2008年的132个。直到20世纪末，新兴市场国家才开始采用中期支出框架。从目前学术界相关的研究来看，关于在我国实施中期支出框架的建议研究较多，但关于引入中期支出框架的具体方案研究较少。因此，本文从OECD国家和发展中国家引入中期支出框架的经验出发，为我国适时引入中期支出框架提供政策建议。 二、OECD国家的中期支出框架改革经验
最早的中期支出框架可以追溯到20世纪50年代澳大利亚的中期支出框架，可以认为澳大利亚是发达国家运用中期支出框架控制财政支出增长的先行者。自从澳大利亚引入中期支出框架后，各OECD国家开始广泛关注并实施中期支出框架改革。从OECD国家的实践来看，不管其采取何种形式，都遵循着一些共同的中期支出框架准则。
1.准确的经济与财政预测。一般来说，中期支出框架是建立在准确的经济和财政预测基础之上的。澳大利亚进行经济和财政预测的关键技术是基线筹划（baseline projections），它假设现行政策不变，收入和支出“底线”仅由预测参数和预算执行进度得到。基线筹划与在以往年度预算支出额基础上进行少量边际调整的基数法预算编制方法不同，它需要对现行政策和活动的支出成本及新增政策和活动的支出成本进行仔细分析和评估，并综合考虑可以获得的预算资源，在此基础上确定新政策是否出台及原有政策是否需要停止执行。在该框架下，各支出部门与财政部就目前进行的项目在基线筹划条件下对所需的未来三年的财政支出达成一致意见。然后，财政部根据经济参数或会改变项目成本的政策变动更新基线筹划。为获得资金支持，新的项目必须预测其未来三年的全部成本。这一系列程序减少了未来资金水平的不确定性，同时也消除了每一财政年度无休止的讨价还价等机会主义行为，使得政府部门在进行政策调整或做出战略决定时更关注相关决定对预算的影响。
英国中期支出框架同样将经济和财政预测置于重要的地位。在进行经济和财政预测时，需要对预测假设进行说明，同时还需说明收入和支出政策变动及这些变动对预测的影响，包括年度开始前两年的政策措施对财政状况造成的实际影响，以及拟采纳的政策措施的中期财政影响。宏观经济筹划在英国中期支出框架中也发挥着基础性作用。一旦宏观经济筹划出现错误，中期支出框架中的部门支出和年度支出都会出现差错。
在瑞典的中期支出框架各程序中，经济预测和支出预测也十分重要。瑞典预算准备的一个特征是所有与宏观经济和财政发展有关的信息都是以3年为一个周期进行准备，通过这种中期支出框架，瑞典的政策选择更加理性，信息沟通更为流畅。通过预测GDP增长率、失业率及通货膨胀率等宏观经济指标，政府可以对经济偏离均衡状态的程度进行判断，从而建议如何修正财政政策；通过对中期预算收入和支出进行预测，政府可以对各项支出趋势进行判断。在政府部门机会主义行为较少、政府信用较高的情况下，由政府进行宏观经济预测更为合理有效，否则，应采用独立的第三方进行预测。
与澳大利亚一样，美国政府也采用基线筹划的方法对中期支出框架进行预测。美国在对公民权益性支出进行支出筹划的实际操作过程中，基线水平通常根据通货膨胀水平和人口规模进行调整。在预算基线确定后，预算基线水平就是在没有新增政策、项目和活动时的支出水平；若出现新政策和新项目，则需要预测其对预算基线的影响，从而预测未来的预算收支。在预测经济状况和财政收支水平时，需要遵循审慎性原则，以防止对情况的乐观估计对预算造成不良影响。
2.严格的支出限额。当得到准确的经济和财政预测数据后，各国政府往往会为中期支出框架设置一个严格的支出限额。一般来讲，这些支出限额不能被突破。
澳大利亚主要由总理、国库部长和财政部以及数名业务部长组成的支出审查委员会（Expenditure Review Committee， ERC）在年度预算准备中为部门设定支出最高限额。如果各部门支出限额之和低于未来年度既存项目成本，各相关部门则需要减少支出或者寻找其他更有效的办法以控制成本支出；如果各部门支出限额高于未来年度既存项目支出，则各部门将根据财政盈余引入新举措。在这种体制下，部长将有权力决定预算资源在部门不同项目之间的分配，只需保证预算支出安排与政府整体政策及硬支出约束保持一致。类似地，在同一个部门，不同业务管理者也拥有对资金和人员分配的自由裁量权，其只受到分配给该项目的预算约束的限制。
英国在确定财政战略后，政府支出委员会将制定各支出部门的支出限额。政府内阁将审查上一个三年支出框架中剩余两个财政年度的支出承诺，根据经济预测系统提供的信息，形成初步的包括最新的第三个年度的经济预测和新的三个年度公共支出的关键数额，即“公共支出调查”（PES）过程。为了使财政资金得到更有效的利用，部门将在多年期支出限额下分配部门资源。通过在经济周期内规划财政支出，当前纳税人从目前财政支出中所获得的利益需要付出相应的成本，从而实现了代际间的公平。
从1997年开始，瑞典预算程序开始为中央政府预算及预算外的养老金支出系统设置名义支出限额。在2010年以前，这一支出限额由政府基于自愿原则执行。从2010年开始，法律规定政府在下一年度预算法案中必须为第三年度制定支出限额。比如，在2009年秋季提供的2010年预算法案中，需要提供2012年的政府支出限额。这一限额一旦确定，除非出于技术上的原因，如中央政府的某项支出被转移到地方政府执行等，否则不能改变。政府需要采取措施保障实际预算支出不超出限额。在制定支出限额的同时，政府还需要控制整体的税收水平，以防止预算支出控制水平低下导致税收水平升高。
3.自上而下的预算程序。从预算程序来看，各OECD国家在引入中期支出框架时，通常采取自上而下的预算程序，即由上级部门直接下达支出限额或严格的计划，下级部门在不违背总体计划的前提下拥有自由裁量权。澳大利亚由支出审查委员会在年度预算准备中为部门设定支出最高限额的做法就是一种自上而下的预算安排。英国则是运用综合支出评价（The Comprehensive Spending Review，CSR）系统，采取自上而下的路径进行预算支出项目的安排。瑞典法律规定议会对预算的处理和决议是自上而下的。瑞典预算包含27个支出领域。首先，议会需要决定27个支出领域的支出计划，并对预算收入进行估计；其次，由各委员会处理不同支出项目的预算拨款。某一支出领域预算支出的增加需要有另一个领域预算支出的减少来保证。
4.严格的政治、管理、经济和技术要求。对于多数引入中期支出框架的OECD国家都在政治、管理、经济和技术方面有较高要求。例如，澳大利亚中期支出框架要求政府有高水平的公信力、对既定规则的遵守、强有力的行政问责机制、组织良好的政策执行纪律、活跃和有代表性的立法以及由充满活力、具有退出机制和发言权的公民社会所带来的竞争性。在经济和技术方面，澳大利亚具有如下特点：宏观经济稳定；收入可预见性较强，对外部融资依赖性较低；对透明预算过程做出承诺；财政部和核心中央机构具有强大的技术能力；对执行部门具有硬预算约束的能力；各部门具有分析其内部政策、形成项目和成本核算的能力；拥有大量可为政府部门所用的政府经济学家、会计师、计量经济学家、行业专家等；具有及时可靠的数据来源；给予部门和项目管理者关于人事管理和预算资金分配的高度自由裁量权。
英国制定了严格的财政法则并制定了财政稳定法则（Code for Fiscal Stability）。财政稳定法则为财政框架的制定奠定了基础，它要求政府对自身债务保持谨慎，借债谨慎而不过量。在这一框架内，主要通过黄金法则（the golden rule）和永续投资法则（the sustainable investment rule）为政府提供支持。黄金法则规定，在一个经济周期中，政府借债仅能用于投资而不能用于经常性支出。永续投资法则规定，在一个经济周期中，政府净负债占GDP的比重需要稳定在一个固定值。透明是财政稳定法则的核心，它能够使政策制定具有更高的确定性，为公众提供更多的预算信息，从而更有利于外界对财政决策进行监督。
三、发展中国家的中期支出框架改革经验
发展中国家支出框架源于世界银行的“公共投资计划（PIP）”。然而，预期良好的PIP慢慢在大多数发展中国家演变为争取世界银行援助或预算支持的手段。PIP信誉的丧失使得世界银行开始采取新的模式。一些人认为从发达国家引入的中期支出框架可以移植到发展中国家，并使其预算情况得到改善。在这种情况下，世界银行致力于推动中期支出框架这种新手段。
然而，在这场呼吁MTEF的运动中，发达国家与发展中国家之间巨大的经济、社会和制度发展差异完全被忽视了。到20世纪末，几乎所有公共管理改革中的援助支持都要求采用中期支出框架，或是进一步完善或深化中期支出框架。因此，在发达国家作为减少政府支出工具的中期支出框架开始被发展中国家视为其解决基本预算问题、弹性化预算执行等问题的通用路径。但是，发展中国家和中等收入国家却忽视了实施中期支出框架的政治、管理、经济及技术上的要求。
由于发达国家具有实施中期支出框架的前提条件，所以其实施效果显著。然而，发展中国家对中期支出框架的引进是基于财政问责制度完善、财政透明度较高、公共诚信度较高、预算能力较强等假设，但假设与现实之间的差距导致发展中国家中期支出框架的实施效果不尽如人意。在政府为中期支出框架投入大量的资金并开展大量的工作后，其并没有使这些发展中国家的支出和预算过程得到改善。这再次证明，公共管理创新并不能被移植到制度不同的国家，如果不在较长时间内采用渐进的方式进行改革，创新也很难取得成功。然而，这并不是说中期支出框架不能用于发展中国家，而是需要将这一框架根据各国的国情进行适当的修正。如果在中期支出视角中引入恰当的变量，同时结合国家的具体情况，认识到具体国家的能力限制，采取符合实际的程序，中期支出框架是可以提高政府支出效率并最终改善公共服务质量的。
四、我国引入中期支出框架的政策建议
从OECD国家引入中期支出框架的实践来看，不管其采取何种形式，各国都遵循着一些共同的中期支出框架准则，忽视这些准则而采取中期支出框架的发展中国家并没有取得良好的改革效果。这是因为，虽然中期支出框架优势明显，但是它对预算环境的要求较高，这也使得在那些仍然存在传统规划的发展中国家立刻实施滚动中期支出框架显得不合时宜。根据各国中期支出框架改革的实践，在我国引入中期支出框架需要做到以下几点：
1.采用渐进模式引入中期支出框架。我国目前尚不具备完备的信息系统、先进的预测技术和完善的预算体制。从各国的中期支出框架实践中可以看出，发达国家在引入中期支出框架时都十分注重其经济和财政实际条件。不少发展中国家在不具备如发达国家那样的经济条件和预算基础时引入中期支出框架，其效果并不理想。当前引入中期支出框架，特别是引入中期绩效框架并不符合我国实际。因此，采取渐进的方式引入中期支出框架的部分机制是符合当前我国经济和财政发展状况的。同时，可以选择部分符合中期支出框架条件并有参与意愿的部门进行试点，待财经纪律更为健全、预算制度更为完善时，再引入中期支出框架。
2.建立完善的社会经济统计信息系统和预测体系。无论在哪种中期支出框架安排下，宏观经济预测和财政预测都是中期支出框架中预算编制的基础，应在预算编制之前进行。而宏观经济预测和财政预测需要建立在完善的社会经济统计信息系统的基础之上。目前，我国的信息统计系统无论在技术上还是在意识上都较为落后，而引进先进的信息技术为宏观经济预测和财政预测提供技术支撑是引入中期支出框架的基本条件。为更加准确地对预算资金进行分配，有必要建立完善的社会经济统计信息系统和预测体系，对重要的统计信息进行预测。中期支出框架中的预测至少包含两个方面的内容：一是与政策制定相关的经济预测，包括经济增长率、人口增长率、就业率等一系列经济变量，为制定合理的政策目标提供数据支撑；二是预测财政状况，即在既定财政制度和宏观政策下的财政收支和债务水平。通过经济预测和财政预测状况可以确定宏观经济目标，并检验在现有的预算支出安排下，能否实现既定的宏观经济目标。若现有预算总量无法完成既定目标，则需要对政策或预算总量进行相应调整，如降低政策目标水平或者提高预算总额。这是一个反复磨合的过程，直到政策目标与预算总量完全匹配，磨合过程才会终止。
3.尝试自上而下的预算编制流程。在我国预算编制“两上两下”的过程中，预算支出单位将向财政部门报送预算草案的过程视为争夺预算资源的过程，虚列支出的现象十分严重。因此，在中期支出框架下重塑预算编制流程显得尤为重要。肖文东等（2011）认为新的预算编制流程应该包括六个步骤：第一步是进行服务于财政政策目的的宏观经济预测；第二步是在经济预测的基础上制定财政政策、财政目标、预算总额及预算限额；第三步是根据预算总额及其限额制定部门预算总额及其预算限额；第四步是就前三步的内容达成一致性协议；第五步是由线性部门在达成一致的协议下提出预算提议；第六步是对线性部门提出的预算进行审查，并形成预算文件。这一预算编制过程在传统“两上两下”预算编制过程开始之前，即在各支出单位进行预算编制之前，需要进行中期的宏观经济预测和中长期财政政策规划。
王雍君（2010）也认为中国“两上两下”预算编制程序容易引发过度讨价还价而导致预算归于不封顶程序，要采纳中期支出框架则需要在预算准备阶段就引入支出限额程序。综观世界各国中期支出框架实践，自上而下的预算流程，特别是自上而下的预算支出限额制定过程已经成为预算编制的主流。但是，这需要建立在良好的信息系统基础之上。因此，在我国预算信息尚不完善的情况下，应继续采用“两上两下”的预算编制过程，通过“一上”的过程为财政部门预算资金分配提供必要信息；在信息系统初步建立之后，开始尝试自上而下的预算编制流程较为合适。在中期支出框架下，首先自上而下地制定支出限额。支出限额不仅需要在财政预算总额上加以估算，还应该对各功能分类的部门预算支出总额按照一定方式，如按照理论最优规模或者实现目标所需要的支出总额进行估算。
4.建立年度预算与中期支出框架之间的衔接机制。年度预算与中期支出框架“相衔接”是指中期支出框架的第一个财政年度中的中期预算支出分类、范围详细程度与年度预算保持一致。由于中期支出框架的硬预算限额仅仅是第一个年度预算，若将中期支出框架中的各年度部门限额全部作为硬预算约束，则政府进行财政调整的工具将受到限制。因为此时的支出限额会被视为支出最低水平，所有的调整压力都将由收入方面承担。但是，如果中期预算框架对各部门的未来约束过于松弛，则各部门和支持机构对未来支出的可预测性降低，中期支出框架便会成为一种形式上的制度。因此，在建立中期支出框架和年度预算衔接机制时，需要处理好中期支出框架中灵活性和可预测性之间的关系。通过将财政政策与中期支出框架进行匹配，制定中期预算。
中期支出框架的程序和机制使得各部门和支出机构在保存政府应对变化的灵活性的同时，在合理的可得财政资源假设下进行计划。这可以通过授予那些项目基础较好的部门更多的信任，弱化那些项目基础较差的部门和支出机构的话语权来实现。无论是否有中期支出框架，好的年度预算准备都需要经历一个自上而下的过程，在此过程中，财政部确定预算过程中的支出限额，各部门在此预算限额内提交预算申请。由于预算的本质是一个利益权威分配的政治过程，最后分配给各部门的实际财政资金会与最初的预算限额有所差异，但这一过程能解决预算分配支出的选择困难，减少预算协商过程中不可避免的议价行为，促进资本性支出与经常性支出的融合，减少需要政治领导人解决的分歧。
但是，如果各部门的需求总是远远高于可得性预算资源，财政部不得不对预算进行随意削减，从而弱化部门预算权力和责任，使得讨价还价和以权谋私过程增加，中期支出框架就无法发挥应有作用。因此，中期支出框架只有提供一个合理分配部门年度预算限额的机制，才能改善公共财政资源配置效率。
5.优化预算组织支撑体系。首先，在互相冲突的预算支出项目之间进行选择，需要建立专业的支出审查委员会，负责对项目进行排序，从而减少预算过程中不确定性所带来的交易费用的增加，提高预算资金的分配效率。其次，要提高经济预测部门与预算部门的信息透明度。宏观经济参数会从各方面影响政府财政收入和支出。从收入角度来讲，较高的GDP增长速度常常会导致就业增加，进而导致所得税收入增加；而高收入会刺激消费从而带来增值税收入的增加。从支出角度来讲，一方面，失业率水平的下降会减少政府在失业福利方面的支出，另一方面，政府预算也会影响宏观经济发展。政府消费和投资会直接影响GDP水平，税收和支出项目会改变家庭可支配收入进而改变消费模式。此外，税收和福利体系会改变劳动力供应水平及偏好。由于宏观经济框架的不断更新是保障政府政策有效实施的基础，因此应该构建必要的政府组织结构，使得负责宏观经济预测和支出预测的部门能够保持紧密的联系，实现信息的无障碍流通，为中期支出框架提供真实可靠的信息。
6.鼓励预算过程中的外部参与。中期支出框架所提供的信息可以帮助服务使用者和公众对目前的预算发表看法。虽然由于信息不对称的存在，公众不可能对所有部门都有充分了解，但至少他们可以对具体的服务和项目提出看法。然而，在实践过程中，鼓励公众参与受到预算准备过程的时间限制，因此应调整预算周期以适应公众参与的需要。对于寻求公众回应的项目，管理者也应该给予认同和奖励。
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