理想的失业保险制度需要解决三个基本问题：一是为谁提供保险服务，二是提供什么样的保险服务，三是为什么要提供这样的服务。以往的社会保险制度讨论，关注较多的是失业保险对个体劳动力供给、个体福利及企业劳动力需求的影响。其视角停留在个体和企业层面，重点关注经济效益，忽视了这一制度的国家治理功能。在新时代中国特色社会主义建设背景下，我们必须在改革、发展和稳定的宏观国家治理格局中来看待失业保险的制度建设。
失业保险制度具备国家治理功能
党的十九大报告指出，我国社会主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。这意味着，在今后相当长的一段时间内，国家治理的主要任务仍然是发展问题。全面深化改革进程中的利益重组与震荡不可避免，因此稳定是改革与发展的前提，我们要在稳定的环境下通过改革来谋求发展。在改革、发展和稳定的宏观国家治理格局中，失业保险制度既可为全面深化改革起到“稳定器”的功能，又可为经济社会平衡充分发展起到“助推器”功能，前者是后者的前提和基础。
首先，失业保险制度要通过为所有失业弱势人群提供基本生活保障，防止出现因失业问题引发的社会稳定风险，从而发挥维稳的国家治理功能。其次，失业保险制度要进一步为失业群体重新就业创造机会，进而促进社会群体之间的平衡充分发展。根据社会“稳定器”和发展“助推器”两项国家治理功能，从“为谁服务”和“提供什么样的服务”两个角度，我们既可对我国现行失业保险制度进行检视和反思，又可以在此基础上规划制度建设的方向。
助推经济社会充分平衡发展
为发挥失业保险制度社会“稳定器”和发展“助推器”的功能，我们首先需要为所有失业人群提供全覆盖、易操作、可兑现的失业保险制度，在此基础上把失业保险服务重心转移到帮助他们再就业上来。从国家治理功能的视角进行审视，现行失业保险制度建设需要克服五个主要障碍：一是失业人口的界定问题；二是就业、失业信息搜集困难的问题；三是灵活就业人员参与失业保险的意愿问题；四是企事业单位失业保险费用缴交率的问题；五是失业保险服务重心转移的问题。五大障碍归结起来，仍是失业保险制度的两个基本问题。
第一，要解决为谁服务的问题，需要建立全覆盖、可操作、可兑现的失业保险制度。首先，要把灵活就业人员纳入失业人口概念的界定中，使所有失业人口都成为失业保险的服务对象，并为他们提供均等化的服务。其次，需要解决操作层面上灵活就业人员就业与失业状态的认定问题。现行制度对失业人口较为狭窄的界定，除了城乡二元分割外，另外一个重要原因是信息成本的问题，因为搜集就业和失业信息，特别是灵活就业人员信息在传统技术条件下是非常困难的一件事情。随着信息技术发展，这一技术问题已经具备了解决的可能。可以借鉴公安系统为维护社会安全而要求旅客入住酒店登记身份证信息的做法，探索建立统一的就业、失业信息系统。统一信息系统的建立，可以大大降低失业人员信息搜集、失业保险缴交执法、失业保险兑现等失业保险制度运行的交易成本。再次，提高失业人员参与失业保险的意愿。可以考虑把灵活就业人员失业保险基金账户在一定参保时限内，将未享受的待遇和结余转入养老账户，以此消除失业人员对失业保险兑现困难的顾虑，提高他们的参与意愿。最后，企事业单位失业保险缴交率的问题，则需要通过加强制度执行执法的方式加以解决。事实上，建立统一的就业、失业信息系统，可较好地解决个体参保意愿和企事业单位缴交率低的问题。
第二，要解决提供什么服务的问题，其核心是重心向再就业服务转移。在解决覆盖面窄、参与率低和兑现困难等问题上，发挥社会“稳定器”的功能。失业保险制度仍有促进发展的“助推器”功能。当前失业保险制度发挥的主要功能，仍然是保障失业群体的基本生活。除了提供均等化服务外，未来应该把重心放在强化失业保险中职业技能训练、职业介绍、信息服务等功能，促进失业人口的再就业上。以此，让失业保险制度在宏观国家治理层面，发挥助推经济社会充分、平衡发展的功能。
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