全球化、高科技、高风险的社会特征增加了社会生活的不确定性，并形成风险冲击，削弱了家庭的风险抵御能力，部分家庭随时会陷入贫困或贫困恶化。我国在反贫困领域有着诸多制度安排，尤其是精准扶贫战略实施以来取得了重大成就。其中要求“通过低保政策兜底一批”，这是一项托底线的政策设计，意义重大。所谓低保政策兜底，就是针对丧失劳动力，缺乏自我发展能力，无法通过生产扶持、就业发展、搬迁安置和其他措施脱贫，且人均月收入低于农村低保标准的建档立卡贫困家庭实施低保兜底保障的措施，保障其基本生存，降低贫困家庭在经济、社会发展过程中的不确定性。
风险与不确定性
是贫困群体的核心忧虑
研究证实，风险和不确定性是贫困群体的核心忧虑。
首先，贫困家庭面临着劳动力丧失的风险。由于土地贫瘠化、环境污染、气候变化、自然灾害等会导致某些农村地区的生产活动受损、中断或停止，甚至危害到居民的健康，加剧了许多贫困家庭因为重病、重残、年老、长期慢性病折磨等原因而丧失劳动力的风险。
其次，贫困家庭面临着人力资本匮乏的风险。贫穷导致青少年失学，降低了他们的人力资本及脱贫能力。同时由于贫困引发的疾病及营养不良导致体质下降，劳动技能退化或丧失。此外，快速老龄化带来家庭医疗、养老负担的加重，更进一步消减了农村贫困家庭的自我发展能力。
最后，贫困家庭面临着社会支持不足或无效的风险。由于经济资源不足，贫困家庭面临社会交往不足、社会关系网断裂、社会排斥等风险。同时，由于缺乏内生动力等各种原因，许多社会支持呈现无效状态，贫困家庭即便得到了生产扶持、就业发展、搬迁安置等支持与发展性措施也无法摆脱贫困。
低保兜底扶贫
是应对风险贫困的现实策略
在国家层面防范与应对风险，提供正式的社会政策支持被证明是一条有效的途径。精准扶贫中，以低保制度为基础的社会救助体系在帮助贫困家庭减少与转移风险、应对冲击、降低不确定性等方面发挥了重要作用，体现为以下三个方面。
第一，针对部分彻底无劳动能力和无自我发展能力的家庭，低保兜底能够在一定程度上实现风险的转移，从而减少贫困家庭的风险冲击。符合低保救助条件的贫困群体，其收入低下，且很多都是没有劳动能力或缺乏自我发展能力的老年人、残疾人以及未满16周岁的未成年人。通过低保给予这些群体以基本生存保障，有了政府的社会救助托底，风险实现了有效的转移。
第二，针对部分收入低于低保标准，但有一定自我发展能力，或者因突发事件暂时陷入贫困的群体，给予低保救助，能够在保障其基本生存的基础上，提升发展能力，更快恢复生产与生活。要降低不确定性，减少风险冲击，保障每个人最低安全水平的公共政策干预十分必要。低保解决了极端贫困家庭的基本生存需求，这是贫困家庭摆脱贫困的基础。在此基础上，与扶贫开发的相关政策有效衔接，在低保救助基础上辅之以各种生产扶持、就业发展等措施，其生活的不确定性将大幅度降低。
第三，低保兜底政策能够在一定程度上改善贫困家庭应对风险的行动。精准扶贫的核心目标在于脱贫，而脱贫的关键，除了能力提升，采取合理的行动至关重要。低保兜底保障可以让贫困家庭选择不让子女辍学，家庭有了长久的人力资本投资，就有了摆脱贫困的希望。低保兜底保障也促使贫困家庭能选择更广泛的社会参与，更好地融入社会。因此，低保兜底是行动改善的基础与前提。
促进低保与扶贫开发的有效衔接
综上，进一步提升低保兜底扶贫的风险应对能力，可从以下几方面着手。
首先，低保与扶贫开发要有效衔接。低保与扶贫开发要在功能、对象、标准、管理体制等方面做到有效衔接。功能衔接上，低保与扶贫开发要发挥各自的功能，去重化简，重设功能边界，统一在反贫困的整体体系中，互为补充，连贯一致。对象衔接上，低保与扶贫开发要明确分类，在认定程序及标准上协调一致。标准衔接上，由于各地的情况不同，低保标准有高于扶贫标准也有低于扶贫标准，因此方案各异，但都需要进一步淡化扶贫线，扩充低保线内涵，统一到低收入家庭的认定中，低保通过兜底脱贫，扶贫开发通过发展脱贫。管理体制上通过联席会议、统一的监督考核和信息共享机制等统一协调，整合管理体制。
其次，“低保兜底”需要通过动态管理来实现扶贫的“精准性”。通过严格的目标定位方法与瞄准机制，制定统一、规范与严格的收入核查办法与核查机制，通过统计、工商、社保等多部门的信息共享，运用信息化与大数据等技术手段，确保对象认定精准。对于已经具备自我发展能力，具有一定经济基础，收入超过低保标准，基本生存需要得到保障的贫困对象，需要通过动态管理，退出低保兜底范畴，相应的生产扶持、就业发展的扶贫开发政策需跟上，实现反贫困措施的精准性。
再次，实现低保单一兜底到综合各项救助制度的兜底网络的转变。最低生活保障、特困人员救助、受灾人员救助、医疗救助、教育救助、住房救助、临时救助等构成了一个坚实的托底网络，涵盖了日常生活的各个方面，尽可能地降低贫困家庭在这些领域的不确定性，减少其面临的社会风险，提升其安全感。
最后，低保兜底要主动积极应对社会风险，实现贫困的“早确认”“早行动”。贫困群体之所以将不确定性与风险视作一个核心问题，主要在于其对未来各种收益与损失的不可预测性。面对产业结构转型升级，高科技的广泛应用，劳动分工精细化，工作内容与劳动技能的分解，新业态不断涌现，消费模式与工作模式巨大变迁等带来的社会风险，在精准扶贫过程中实施低保政策兜底，改变当前过于注重当下问题的做法，变被动消极为主动积极应对社会风险，降低社会成员的不确定性。要将事后减少贫困与事前预防贫困结合起来，制定前瞻性政策，瞄准当前和未来可能贫困的家庭，实现公共政策效用最大化。
此外，值得一提的是，包括以低保与扶贫开发为核心的精准扶贫战略在内的贫困治理应有全球视野，扩大“开放协调性”。社会救助体系的各项制度需进一步整合，同时加强与其他制度的协调。贫困问题具有全球性特征，各类社会风险在世界范围内具有极大关联性，随着全球化的不断深入，通过单一的国家政策来提高应对能力的空间正变得越来越小。因此，贫困治理同样需要全球视野。中国的贫困治理体系要配合稳健的宏观经济政策、环境政策、公共健康政策、劳动市场政策，加强世界范围内的开放协调性，通过各类救助措施，保障充分就业，保障教育与卫生服务的普及，实施灾害防备，增强社会凝聚力，防范冲击，提升能力，保护选择权，降低脆弱性，增强抗逆力。
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